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《欧盟木材法规》与美国《雷斯法案修正案》对我国木材行业的影响

发布日期：2013-5-13

      为了改善森林经营和规范采伐行为，阻止非法采伐的木材及其制品进入美国和欧盟市场，保护本国企业的合法利益以及促进国内市场的稳定发展，美国和欧盟相继出台强制性法律《雷斯法案修正案》和《欧盟木材法规》，两部法规的颁布对全球的经济、社会、环境等方面都具有深远的影响。对于木材进口大国和木制品出口大国的中国来说，两部法律的颁布无疑为其木材及木制品加工企业带来了不小的困扰和挑战，对我国林产品贸易带来巨大且又无法回避的影响。为帮助我国相关企业了解更多法规内容，有助企业做出准确的经营决策和适当的战略调整，作者对美国的雷斯法案、木材合法性，以及欧盟年初实施的木材法规的主要内容、常见问题及其对欧美木材和木制品贸易潜在的影响做了详细的介绍和分析。《雷斯法案修正案》和《欧盟木材法规》都是旨在打击非法采伐、阻止非法木材及其制品进入欧美市场，执法主要集中在木材合法性上，但是各有特点。目前不少企业面对这两部法规知之甚少、不知所措，因此本文主要从以下几个方面对《欧盟木材法规》与美国《雷斯法案修正案》这两部法规的做一比较，分别提出对木材加工出口企业的影响，供读者参考。

      立法缘由

      《雷斯法案》是美国第一部联邦环境保护法案。在19 世纪与20 世纪之交，以营利为目的的非法捕猎在美国尤其是西南部泛滥，严重威胁了美国诸多野生物种。1900年春天，爱荷华州的共和党人约翰雷斯（John F. Lacey）议员向美国国会提交了《雷斯法案》提案。规定依据各州法律，禁止在各州之间运输非法捕猎物或者受保护动物。同年5月25日，美国总统威廉.麦金莱（William McKinley）签署通过《雷斯法案》。

      美国《雷斯法案》修订前，有关植物的条款区域限定比较窄，仅限于美国本土植物并列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》（CITES）或美国各州法律界定的物种。修订后的《雷斯法案修正案》扩充了针对植物的执法条款，涉及进口、运输、销售、接收、获取或购买违反其他国家法律获得的植物或产品均为非法。它扩展了植物的界定，包括植物界任何野外品种的任何部分或者其衍生产品。这一定义涵盖了所有木质产品，包括来自天然林与人工林的林木以及由木材及植物纤维制成的各种木材加工产品如纸浆、纸张、家具等制品。

      欧洲议会和欧盟理事会早在2002年7月22日制定的1600/2002/EC决议，明确把审议“采取措施积极预防和打击非法木材贸易，继续积极参与实施关于森林问题的全球性和区域性决议和协议”两个行动作为工作重点。2003年5月21日欧盟委员会在给欧洲议会和欧盟理事会名为“森林执法、施政和贸易（FLEGT）-欧盟行动计划提案”的函件中，提出了在联合国共同努力实现可持续森林经营的背景下支持打击非法采伐问题和相关贸易国际行动的一揽子措施。进入欧盟的木制品必需按照生产国的国内法规和国际准则生产，欧盟也一直在和木材生产国（合作伙伴国）磋商《自愿合作伙伴关系协议》，协议依法约束双方履行许可证制度的义务，共同管理伙伴关系协议中规定的木材和木制品贸易。经过欧盟和自愿合作伙伴关系协议国所作出的努力和在合法木材界定方面所作出的尝试，2005年12月欧共体就进口木材许可证项目立项颁布的第2173/2005号EC条例，规定附件II和附件III中列出的木制品所使用的木材、以及来自此《条例》附件I中列出的合作伙伴国家的木材，符合此《条例》和实施规定，被视为合法采伐木材，其产品可以顺利进入欧盟市场。

      2010年10月20日，欧洲议会和委员会通过了第995/2010号（欧盟）条例，旨在打击非法木材的《欧盟木材法规》，此法案的制定和通过是始于2003年的欧盟森林执法、施政与贸易行动计划在打击非法采伐和相关贸易方面的又一重大市场举措。

      法律性质及生效时间

      《雷斯法案》是一部已有百年历史的法律，历经修订，在内容上进行不断扩大和完善。《雷斯法案修正案》将涉及的产品范围拓宽至植物及其制品（林产品）贸易。是美国庞大而复杂的联邦法律体系中新成员。《雷斯法案修正案》在2008年5月22日生效。美国对进口植物及产品申报实施分阶段实施计划，并对具体的实施时间表和每一阶段涉及的植物及产品范围进行了多次拟定和修改。美国农业部动植物卫生检疫局先后三次发出通知，对《雷斯法案修正案》的实施时间进行延迟，第一阶段于2008年12月15日起进口到美国的植物及植物产品需进行申报，第二阶段于2009年4月1日起进口到美国的初加工产品需进行申报，第三阶段于2009年10月1日起执行，第四阶段于2010年4月1日起对纤维、刨花类及其制品需进行申报。

      《欧盟木材法规》是在欧盟27个成员国基础上经过数年酝酿而共同建立的邦联性质的区域法律，是欧盟27个成员国家内部立法体系中法律先驱。经长时间磋商和协调将于2013年3月3日起在其成员国内生效。

      适用对象

      《雷斯法案修正案》适用于任何从事植物的进口、运输、销售、接收、获取或购买等交易活动并受美国联邦法律管辖的企事业单位或个人；如果企业或个人违反世界任何一国野生动植物资源保护及其贸易方面的法律等，都视为违反《雷斯法案修正案》。修正案涉及的对象既包括卖方也包括买方；既包括美国国内企业或个人守法行为也包括国外企业或个人对其本国法律和国际法的守法行为。

      《欧盟木材法规》适用于27个欧盟成员国，首次将木材及木制品投放于欧盟市场的企业或个人（即运营商或进口商），以及参与供应链且履行可追溯性义务的企业或个人（即贸易商）。直接约束的是欧盟市场的卖方。向美国和欧盟出口木材和木制品的所有外国供应商、加工商都必须配合提供相关信息和文件，因此也间接地受到法案的约束。

      《欧盟木材法规》和《雷斯法案修正案》均要求木材采伐国要合法采伐木材，特别是出口欧美市场的加工企业需要满足其法律要求。

      涵盖产品范围

      《雷斯法案修正案》涵盖所有动植物，范围非常宽泛。《欧盟木材法规》涵盖木材及其经过物理、化学加工的制品（除竹制品和再生产品）。两部法规都涉及的产品集中在木材和木材制品类。但从目前市场反应和信息反馈看，《欧盟木材法规》与《雷斯法案修正案》主要集中在对非法采伐木材的打击，关注于木材加工原材料的合法性和可追溯性上。由于重组人造板和纤维质纸张对其鉴定和判断的复杂性，《雷斯法案修正案》对木质产品是分期、分批执行，《欧盟木材法规》目前还未见有类似分期分批执行的预告。

      市场操作方法

      《雷斯法案修正案》要求强制进口申报，相关企业或个人需要尽到“应有的责任”。林产工业贸易和加工企业应该持谨慎态度对原材料木材及其制品进行风险评估，并从通常较长并且复杂的供应链中清除来源非法的木材。

      《欧盟木材法规》是在《森林执法、施政和贸易行动计划》（FLEGT）基础上建立的，欧盟和各木材生产和林产品加工国建立自愿合作伙伴关系协议，对达成自愿合作伙伴关系协议（VPA）的国家进行区别对待：对于VPA国家的木材则自动成为FELGT证书的木材；对于没有达成VPA的国家，欧盟进口商或将木材和木材加工制品出口至欧盟市场的企业或个人，主要是运营商，必须要建立“尽职尽责调查体系”，提供指定的信息，并根据该体系进行风险评估和风险规避。该法规主张企业提供木材合法性和可追溯性的证明文件，为下一步的风险评估做基础。

      《欧盟木材法规》和《雷斯法案修正案》均要求木材及木材制品加工企业在其产品出口时需填写产品的信息、树种（常用名、学名）、特许采伐授权、数量（或以材积、重量或某个计量单位来表述）、供应商的姓名和地址、贸易商的姓名和地址、表述遵守的木材/木制品产出地区国家的森林法规文件”等。同时要求进口商和供应商（生产企业）确保原材料的可追溯性。

      为了达到以上要求，《雷斯法案修正案》是基于市场监督方提供的事实，由美国司法部门作出判断。《欧盟木材法规》则要求由欧盟主管部门批准的第三方，对其木材的合法性进行验证。

      合法性判断

      《雷斯法案修正案》适用违反美国或其他国家与植物保护相关法律的贸易行为的界定。无论在木材供应链的哪个环节违反了相关法律，修正案都视其为非法，禁止其进入美国市场。但是法案中未对“非法来源”进行界定而给出相关解释，而是认为应当由各个主权国家自己的法律来定义。

      在国际规章和相关国际公约前提下，《欧盟木材法规》合法性定义参照原产国法律法规，即合法采伐指依据采伐国适用法规进行的采伐。此法规适用于欧盟内部生产以及进口的木材和木制品，法规还指出持有FLEGT和CITES许可证的木材及木制品均被认定为符合此法规规定的合法采伐木材。

      然而，《雷斯法案修正案》和《欧盟木材法规》均推崇公平、公正、公开的办事准则。在合法性判断时，两部法律除采用本身法律内容以外，均引进了国际社会认可的非法采伐的广泛性和导致武装冲突的可能性，同时也引进腐败或行贿导致贸易不公平的法律判断。

      所以，对于所有木材原料采伐国、加工国和消费国，木材原料的合法性都是一个无理由反驳也无理由不执行的准则。然而木材合法性判断的结论无法体现所有利益相关方，法律的执行也无法保证是利益的主体。

      执行机构

      《雷斯法案修正案》没有设置专门的监督机构。要求在进口产品时在美国海关强制申报，美国农业部动植物检疫局负责信息汇集和处理相关业务，按照美国联邦法律的体系执行。根据法律，联邦调查员和公诉人在调查及执行《雷斯法案修正案》时，可以利用多种渠道获得可靠信息，包括公众和非政府组织提供的信息。如果联邦调查员发现或收到犯罪活动的证据，就会进一步调查。如果有充足证据证明产品是非法来源，运输船只和货物可以被扣押。

      《欧盟木材法规》是由欧盟指定的成员国内第三方监管认可机构执行，该认可的第三方机构是专门设置的监督机构，是执行该法律的官方机构的市场代表。

      从表面上看，以上两个法规本身均没有举报制度和检举机构。但从《雷斯法案修正案》处理的案件看，充分显示了其制度的完善和执行力。

      立案和处理速度

      从两个法规程序本身看，《欧盟木材法规》的立案和处理速度相对缓慢，该法规多成员国的立案需要成员国的批准和协调一致，这对国情和林情参差不齐的27个欧盟成员国来说，是一个挑战；而《雷斯法案修正案》的立案和处理速度快，可以达到及时调整和纠正的目的。《雷斯法案修正案》公布以来，已经处理的几起案例，均包含中国企业。

      法案的自我遵守

      《雷斯法案修正案》要求相关的企业和个人必须遵守，为了确保产品的可追溯性，要求至少要“尽到必要的义务”。修正案排除了对申报要求已经足够重视的情况的处罚，民事和刑事处罚仅仅应用于明知触犯了申报要求的情况。

      《欧盟木材法规》从国家之间沟通开始，先从自愿伙伴贸易协议开始谈，要求做到以阻止非法采伐为目的而改进立法、加强管理、政务透明，对发现的问题进行自我举证等。在尽到必要的义务方面，要求对原材料供应商进行“尽职尽责调查”，通过风险管理将向欧盟市场投放非法木材以及含有此类木材的木制品的风险降到最低。它主要包括以下三部分： 1）信息收集。运营商需获得关于产品描述、采伐国、数量、供货商以及遵守本国（采伐国）相关法律法规情况的信息。 2）风险评估。运营商应利用所收集的信息，按照法规中要求的标准对木材进入供应链的风险进行评估。 3）风险规避。一旦发现风险的存在，应通过向供应商寻求进一步合法性证明来规避风险。

      欧盟委员会已在2012年7月6日公布了《欧盟木材法规》“尽职尽责调查”的详细规定。

      处罚措施

      《欧盟木材法规》是建立在由欧盟成员国的监督机构授权的第三方对市场进行的、主动的自我规范和先期约束，要求欧盟成员国进口商和贸易商对所经营的木材和木材制品要合法，以确保进口和流通的木材和木制品的合法性。对于签订自愿合作伙伴关系协议的国家，则要求其在施政和执法时满足FLEGT的要求。《欧盟木材法规》规定各成员国应制定适用于法规条款的国家处罚准则，做出的处罚必须有效、适当，并且有劝诫性。

      《雷斯法案修正案》作为联邦法律，对应不同的犯罪类型分别设置了罚款、没收及监禁等民事或刑事处罚措施。1）民事行政处罚。该修正案允许对有责任履行“应当注意的”当事人强制实行民事罚款，该当事人应当了解有问题的非法性质的植物或野生动物。民事处罚最高为10000美元，处罚的金额应按照违法行为的性质、情况、程度和严重性及被告的过失度、支付能力及法庭考量的其他事项进行综合判定。另外，由于不知情而导致标记错误或违反申报要求的个人，不包括明知犯法的人，将被罚款250美元。2）在《雷斯法案修正案》处罚条款中的没收是基于严格责任基础上的。如果非法木材或由非法木材制成的产品（还有非法野生动物或鱼类）运输进了美国，不管其所有人是否知道其产品的非法性，该木材或木材制品可能都被扣押。虽然如此，但政府必须证明该进口或接收的植物、植物产品或野生动物违反了美国或国外的法律或规章。3）刑事处罚或监禁。刑事处罚判定为重罪还是轻罪取决于被告对非法产品的知情程度或犯法行为的意图。（1）轻罪。在判定刑事处罚为轻罪时，虽然行为不是有意触犯具体法律，但是政府必须指明“履行应有的注意责任的”被告应当了解有问题的非法性质植物、鱼类或野生动物。对于每例轻罪被告，对个人处以不超过10万美元，或对团体处以20万美元的罚款，不超过一年的监禁，或两罪并罚。（2）重罪。虽然行为是具体的触犯法律，但刑事处罚判定为重罪时，政府必须指明被告“知道”或整体清楚非法性质的植物、鱼类或野生动物。重罪触犯，还有一个“知道”而故意或有意犯罪的，要求既能证明被告知道进口或出口植物或野生动物，也有意识地参与到销售或购买市场价值350美元以上的货物，提供销售或购买，或打算销售或购买植物或野生动物的活动中。被发现触犯了《雷斯法案修正案》重罪的被告，对于每项犯罪行为，应处以对个人不多于25万美元或对团体处以50万美元的罚款，或监禁不超过5年，或两罪并罚。

       结束语

      《欧盟木材法规》与美国《雷斯法案修正案》，两部法律均引进木材合法性和可追溯性概念，它对林产工业企业的管理、经营带来更大难度和不确定性，同时也要求企业在内部加强管理的同时，提高企业社会责任，要求企业合法经营、诚信经营，并提高木材来源和经营透明度。通过以上对《欧盟木材法规》与美国《雷斯法案修正案》的比较，给读者予初步解读，以起到知情的目的，也希望给出口木材加工企业自行定位和决策时有所帮助。欲对两部法律的内容及其执行解读清楚并被读者理解并非易事，需要在其实际执行过程中细细解读和深刻领会。

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